Una buena idea se hace bien o mejor no se hace. Si se hace mal no solo
provocará más males de los que se pretenden resolver o evitar, sino que se
desprestigia la misma buena idea, se puede volver impresentable, incluso
prostituirse. Manuel Gómez Morin exponía anterior reflexión para destacar
relevancia de eficacia en la acción política, sea desde el poder o frente al poder. En
sentido contrario, Chesterton decía: “Si vale la pena hacer una cosa, vale la pena
hacerla mal”, puerta de ineficacia política y de dolor evitable.

¿La idea más reciente del Presidente López Obrador de una Guardía
Nacional híbrida o militarizada es buena en las circunstancias actuales? Si no lo es
¿qué debe hacerse? ¿Hay otras ideas al respecto? ¿Cuáles son mejores? ¿Cómo
concretarlas?

De entrada considero que asignar a las Fuerzas Armadas tareas en materia
de seguridad pública es buena idea, si y solo si:
• esa participación responde a criterios de estricta excepcionalidad, según exigencias de la subsidiariedad, por el tiempo estrictamente necesario establecido en una ruta crítica y cronograma que establezca plazos de retorno a cuarteles y bases:
• va precedida de un programa nacional de fortalecimiento a las capacidades locales de cuerpos policiales estatales y de partes de los municipales; estos últimos definidos por criterios de mayor incidencia delictiva y población, programa elaborado entre tres órdenes de gobierno, con visión federal;
• Se respeta a las instituciones involucradas, Ejército, Marina y Policía Federal, no fusionándolas en un nuevo cuerpo híbrido militar y civil porque provocará confusión ideológica interna, tensiones y conflictos internos y respuestas diferentes a circunstancias iguales;

Dictamen en cámara de diputados publicado 16 de enero del 2019.

El artículo 13 del dictamen confirma la esquizofrenia exhibida, porque por un lado, autoridades civiles juzgarán a integrantes de la Guardia Nacional por delitos cometidos en funciones de seguridad pública, y por otra parte, las faltas a disciplina militar, lo harán autoridades militares. Cuando una falta tenga carácter de ilícito penal de seguridad pública y de indisciplina militar se criminalizará con doble racero.

En el artículo 21 que actualmente establece principios y bases del sistema nacional de seguridad pública, se incluye a la Guardia Nacional como institución de seguridad pública y se le da competencia de investigar delitos civiles tanto del fuero federal como del fuero común, sin que exista un plan de formación y capacitación pertinente para sus integrantes en esa materia.

Define a la Guardia Nacional, por un lado, como institución del Estado que participará en la salvaguarde de la libertad, la vida, la integridad y el pleno ejercicio de los derechos de las personas, protegiendo su seguridad y patrimonio, así como los bienes de la Nación. Y por otra parte se dice la Guardia Nacional es parte de la Administración Púbica Federal, en forma también ambivalente, esquizofrénica: A través de la Secretaría de Seguridad en lo que respecta a la planeación, programación y ejecución de sus funciones, y de la SEDENA en “estructura, jerarquía, disciplina, régimen de servicios, ascensos, prestaciones profesionalización y capacitación” y con junta de jefes de estado mayor predominantemente castrense.

Contiene un agregado de disposición centralista al definir que las políticas, planes y estrategias en materia de seguridad pública estarán a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública federal, responsable del programa nacional de seguridad pública, haciendo a un lado el Consejo Nacional de Seguridad Pública, por un lado, y generando el riesgo de interpretación de que esta atribución de definición de políticas, planes y estrategias alcance a cuerpos policiales estatales y municipales, invadiendo atribuciones de otros órdenes de gobierno, particularmente violando el artículo 115 constitucional.

Se trastoca el sistema nacional de información en seguridad pública, para hacerlo solo federal en cuanto a disposición de información pero con obligaciones de estados y municipios de suministrar información y sin reciprocidad. Se sugiere mantener la visión federal en la constitución y en la Ley General de la materia.

En Art. 72 el dictamen le da al Presidente la facultad de expedir las leyes que reglamentan la organización, servicios, disciplina profesionalización, uso de la fuerza, capacitación para derechos humanos así como mecanismos de evaluación de la Guardia Nacional. Y al Congreso de la unión la posibilidad disolver por dos terceras partes a la Guardia Nacional, atribución absurda, desquiciante de equilibrios constitucionales, pues en remotísimo caso de que el Congreso disolviera la Guardia Nacional: ¿qué sigue?.

El artículo 76 desconoce la historia constitucional de la Guardia Nacional y solo da al Congreso de la Unión la atribución de analizar el informe anual que le envié el Ejecutivo sobre las actividades de la Guardia Nacional.

En Artículo 89, fracción VI, se faculta al Presidente para reglamentar a las policías auxiliares de las entidades federativas y a los cuerpos de seguridad privada debidamente autorizados por la federación, así como obtener y articular información que generen las instituciones de seguridad y sus centros de monitoreo a través de un sistema central de administración de información. Se invaden atribuciones del ámbito estatal y se desconoce el diseño que el sistema nacional de seguridad pública prevé para la generación, almacenamiento y distribución de información en materia de seguridad.

Artículos Transitorios.
En artículo Segundo: Se dispone que el Presidente de la República integrará la Guardia Nacional con elementos de Policía Militar, Naval y Federal que él determine, fusionando de manera definitiva a elementos castrenses con civiles en dicho cuerpo. Es previsible desaparición de Policía Federal.

En el 4º transitorio debe preverse el acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Pública, institución federalista, para que ahí se acuerde la ruta crítica de fortalecimiento de los cuerpos locales, tanto estatales como municipales, y el retorno a cuarteles de elementos de policía militar y naval.

En el Quinto. En tanto persiste la emergencia de violencia e inseguridad, y por un plazo máximo de 5 años, la Guardia Nacional estará se adscrita a la Secretaría de la Defensa Nacional. Debe mantenerse adscripción a Secretaría de Seguridad. Esta es la parte de militarización más crítica. Pensar que en cinco se resolverá emergencia de violencia e inseguridad no parece bien fundado.

Y se prevé que hasta el tercer año de funcionamiento el Ejecutivo Federal enviará una evaluación de su desempeño y resultados, lo cual debería hacerse anualmente, cuando menos.

6º. Debe modificarse para que dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del decreto se elaborare por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública propuesta de programa de restructuración orgánica y funcional de instituciones de  seguridad y de fortalecimiento para ser aprobado en el Consejo Nacional de Seguridad Pública a fin de no atropellar principios federalistas.

7º Dentro de dos años de entrada de operaciones de la Guardia Nacional el Consejo de Seguridad Interior y la Secretaría Ejecutiva del SNSP elaborarán un diagnóstico para determinar el estado de fuerza de cuerpos policiales y las capacidades locales policiales. Conforme a dichos diagnósticos se determinará si la corporación local cuenta con las fortalezas para hacerse cargo de la seguridad de su territorio.

Se prevé que luego de un segundo diagnóstico confirmatorio de incapacidades locales policiales, en su caso, la SHCP descuente del rubro de participaciones federales al estado o municipio cuando así lo informe el SE-SNSP. SE SNSP gestionará la aplicación de mecanismo de interacción de policía municipal o estatal.

Opiniones preliminares sobre el dictamen impulsado por el Presidente

1.- El dictamen y sus antecedentes evidencian un total desconocimiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública perfilado en el Art 21 Constitucional y la Ley General de la materia, sistema diseñado con pleno respeto al Federalismo y a principios de estado de democrático y de derecho. El esquema ha de revisarse para garantizar un modelo de coordinación y no de subordinación a la Federación. En la sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública del jueves 24 de enero el Presidente López Obrador solo estuvo 10 minutos y dio un discurso insulso, de solo lugares comunes. Debe revisarse la conformación de dicho Consejo Nacional en la Ley General para resolver si se da fundamento constitucional a la integración de dicho consejo de manera federalista.

2.- El dictamen desconoce el origen de la institución de la Guardia Nacional y su incorporación en las distintas constituciones políticas federales que nos han regido desde 1824, en todas las cuales la Guardia Nacional es una milicia de los estados, y para que el Presidente de la República pudiese disponer de ella fuera de sus respectivos estados requería de la autorización del congreso.

3.- Otro atentado al Federalismo se contiene en la atribución que se da al Presidente de la República de reglamentar a las policías auxiliares de las entidades federativas; esta atribución solo tiene sentido cuando esos cuerpos estatales pretendieran dar servicio en dos o más entidades.

4.- Si la Guardia Nacional se define por un lado como institución del Estado, se entiende es de los tres órdenes de gobierno; pero luego se dice que es parte de la Administración Pública Federal, con esa doble pertenencia que en su ambivalencia generará conflictos de mando y de sentido de pertenencia prevaleciendo seguramente la visión centralista.

5.- Los elementos contradictorios del dictamen hacen ver una confusión de conceptos, instituciones y procesos que hacen exigible un previo diagnóstico nacional y un plan y programas de seguridad también nacional con la correspondiente ruta crítica de implementación de la Guardia Nacional como de un programa de fortalecimiento de las capacidades locales de servicio policial. De la inminente presentación del Plan Nacional de Desarrollo deben seguir la de los programas que de éste se derivan.

6.- El dictamen no debe ser aprobado en los términos en que fue publicado y debe
ser modificado para que exprese con claridad los siguientes aspectos: El mando de la Guardia Nacional debe ser de carácter civil en todo tiempo; se deben delimitar y respetar claramente las competencias del ámbito federal, estatal y municipal en materia de seguridad pública; se debe precisar una ruta de fortalecimiento de la policías de estados y municipios desde el Consejo Nacional de Seguridad Pública; así como de los mecanismos de coordinación entre éstas y las instancias de procuración de justicia, y establecer mecanismos de control jurisdiccional y legislativo de la Guardia Nacional de los que carece el dictamen.

7.- En la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública se puede convertir al Centro Nacional de Certificación y Acreditación en un Centro Nacional de Desarrollo Policial desde el cual alinear los esfuerzos estatales y municipales para la implantación generalizada del Sistema Integral de Desarrollo Policial. Ahí también generar programas para brindar capacitación, preparación y equipamientos de las policías locales.

En esta Ley General se pueden establecer los parámetros bajo los que se basará la evaluación a cinco años de la Guardia Nacional, así como la de toda la política pública de seguridad incluyendo la financiada con recursos públicos federales, y no con los chipotes del dictamen.

8.- Se recurre a añosa visión centralista del Presidencialismo exacerbado de que reformando la Constitución será suficiente para resolver la emergencia en materia de seguridad. Habrá que conocer el Plan Nacional de Desarrollo y luego los correspondientes planes, incluyendo el de Seguridad Pública nacional, para poder saber qué ideas son pertinentes y cuáles no.

9.- Pensar que al dar al Congreso de la Unión la posibilidad de disolver a la Guardia Nacional por las dos terceras partes de sus integrantes presentes habrá control parlamentario es absurdo e incluso puede ser desestabilizador. No se precisa si es en sesión general del Congreso o en resolución por separado de cada una de las cámaras; situación inédita.

10.- En conclusión, la idea de disponer de las Fuerzas Armadas para de manera subsidiaria, complementaria y excepcional colaborar en tareas de seguridad pública es pertinente siempre y cuando exista una ruta crítica verificable para regresarlas a los cuarteles como exige la Constitución General y con pleno respeto a derechos humanos como al sistema federal.

11.- Es muy conveniente mantener a la Policía Federal y evitare la desaparición previsible, vistos los alcances de fusión de tres fuerzas federales, ya que en el tiempo puede recuperar atribuciones y capacidades actuales.

12.- Y se debe evaluar, rendir cuentas y resultados de que la Guardia Nacional cubra con las exigencias de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, dado que es definida como institución de seguridad pública, por lo que deberá, de aprobarse su existencia, cumplir con requerimientos constitucionales y legales como todo cuerpo policial.

¿Cuál fue la idea de Constituyentes Originarios sobre Guardia Nacional?

El dato histórico es relevante para integrantes del Poder Revisor de la Constitución o Constituyente Permanente, toda vez que la idea actual desconoce todo el desarrollo que desde la Independencia se le ha dado a la Guardia Nacional en las diferentes constituciones federales. La Guardia Nacional está reconocida como milicia de los estados y sus gobernadores, a imitación de Constitución Política de los Estados Unidos de América, que solo con aprobación del Congreso la podía usar el Presidente fuera de sus respectivos estados.

El Acta constitutiva de la Federación y la Constitución de 1824, dieron al Congreso facultad para organizar, armar y disciplinar la milicia de los Estados, reservando a cada uno el nombramiento respectivo de oficiales, y la facultad de instruirle conforme a la disciplina prescrita por el congreso general”. Y el Poder ejecutivo solo podía disponer de la milicia local fuera de sus respectivos Estados, con el previo consentimiento del Congreso general, quien calificaría la fuerza necesaria.

La constitución de 1857 dió al Congreso General la facultad para dar reglamentos con el objeto de organizar, armar y disciplinar la guardia nacional, reservando a los ciudadanos que la formen, el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad de instruirla, conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos, y para dar su consentimiento a fin de que el ejecutivo pueda disponer de la guardia nacional, fuera de sus respectivos Estados o Territorios, fijando la fuerza necesaria. Y el Art. 85 estableció la atribución presidencial de : “VII Disponer de la guardia nacional…en los términos que
previene la fracción 20 del artículo 72”.

El proyecto de constitución presentado por Venustiano Carranza
estableció: “Art. 35.- Son prerrogativas del ciudadano: … IV Tomar las armas en el Ejército o guardia nacional, para la defensa de la República y de sus instituciones, en los términos  que prescriben las leyes”. Y Art. 36.- Son obligaciones del ciudadano de la república:… II Alistarse en la Guardia Nacional”. Entre las atribuciones del Congreso estableció: Art. 73…  XV.- Para dar reglamentos con el objeto de organizar, armar y disciplinar la guardia nacional, reservándose a los ciudadanos que la forman, el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos”. Entre las facultades exclusivas del Senado resolvió dar su consentimiento para que el Ejecutivo pueda disponer de la guardia nacional, fuera de sus respectivos Estados o Territorios, fijado la fuerza necesaria.

El Constituyente del 17 también en ésta materia hizo algunas reformas al proyecto de Carranza y estableció como obligaciones de los mexicanos:… III. Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme a la ley orgánica respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, así como la tranquilidad y el orden interior”. Art. 34. Son prerrogativas del ciudadano: IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia nacional para la defensa de la República y de sus instituciones en los términos que prescriben las leyes. Y art. 36.- Son obligaciones del ciudadano de la República: … II Alistarse en la Guardia Nacional”.

Asignó entre las facultades del Congreso: …XV.- Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional, reservándose, a los ciudadanos que la formen, el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos”. Y en Art. 76, son facultades exclusivas del Senado: …IV. “Dar su consentimiento para que el presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados o Territorios, fijando la fuerza necesaria”.

¿Ideas cambiantes del Presidente sobre Guardia Nacional?

El presidente López Obrador y su gabinete de seguridad han expuesto ideas contradictorias y aún no sabemos la versión definitiva a nivel de idea conceptual, a menos que este dictamen sea la versión final. De sacar al Ejército de las calles en campaña y postular la desmilitarización de la política de seguridad pública, llegando al poder la postura cambia y planteó una Guardia Nacional militarizada, que luego se convirtió en una propuesta híbrida civil-militar. El Secretario de Seguridad Pública, Alfonso Durazo anunció que el Presidente replantea la Guardia Nacional tenga mando civil pero su conformación sí será militar, cuando menos los primeros cinco años pero seguramente será por tiempo indefinido: “con niveles de disciplina, régimen de servicios, ingreso, educación y doctrina homologados a
militares”. Luego precisaron: Su Junta de Jefes de Estado Mayor estará “compuesta por integrantes de las dependencias de Seguridad, Defensa Nacional y Marina”, y se mantiene propuesta de que la Guardia sea competente para investigar delitos de civiles. Esta tercera versión híbrida civil-militar contiene riesgos de esquizofrenia.

Por un lado se define como una policía de la Federación, con carácter y dirección civil, adscrita a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, responsable de las tareas de seguridad pública que corresponden a la Federación, con formación, capacitación y desempeño bajo una doctrina policial, lo que ya es la Policía Federal, y por otro lado, estarán sujetos a una disciplina homologada a la militar, por lo que tendrán un régimen homologado al de Fuerzas Armadas en materia de disciplina, estructura jerárquica, servicios, ascensos, prestaciones e ingresos que estará a cargo de la SEDENA.

Idea de tiempos en implementación de idea.

El gobierno afirma que en los primeros tres años la Guardia Nacional llegará a 50 mil elementos. Iniciaría con los 35 mil elementos derivado de la fusión de las Policías Militar y Naval, así como con los elementos de la Policía Federal respectivos. Y al final del sexenio se plantes que llegue a 100 mil elementos, por lo menos, con capacidad de investigar delitos del fuero común y del fuero federal.
Última experiencia –fallida- de reclutamiento nacional fue la de Gendarmería de Policía Federal de Peña Nieto, quien prometió conformarla con 5 mil activos. Para lograr reclutar primeros 3 mil elementos evaluaron más de 65 mil aspirantes; y en dos años evaluaron casi 100 mil interesados y no lograron los 5 mil prometidos por lo que completaron con granaderos y de otras fuerzas ante presión de Los Pinos. Para los 50 mil que busca López para primeros tres años la proyección indica que deberán evaluar cerca de 1 millón de aspirantes -sin evaluaciones gansito ni cubiertos con fuerzas armadas-. Para los otros 50 mil a fin de sexenio otro millón de aspirantes.

¿Cuál es la idea en el sistema interamericano de derechos humanos?

La propuesta del Presidente López Obrador se considera una propuesta
inconvencional, por ser contraria al ordenamiento interamericano de Derechos
Humanos, incompatible con normas contenidas en sentencias de la Corte
Interamericana que estamos obligados a cumplir. Con ello el Estado mexicano se
apartaría de sus compromisos internacionales y las autoridades mexicanas
podrían incurrir en responsabilidades.

La Corte Interamericana sobre Derechos Humanos, en el caso “Alvarado Espinosa y otros vs México” sostuvo: “Si bien los Estados partes de la convención podrían desplegar a las fuerzas armadas para desempeñar tareas ajenas a las propiamente relacionadas con conflictos armados, dicho empleo debe limitarse al máximo y responder a criterios de estricta excepcionalidad (…) dado que el entrenamiento que reciben las fuerzas militares está dirigido a derrotar al enemigo y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales”.

LA POLÍTICA ES EL ARTE DE LO POSIBLE A PARTIR DE LO REAL.

Una comprensión de la realidad de diferenciadas capacidades municipales, estatales y federales para hacer frente al fenómeno de violencias y delincuencias entre autoridades y sociedad civil nos va a deletrear, en un primer momento, para atinar en lo que sea pertinente incorporar de capacidades militares de manera limitada al máximo y respondiendo a criterios de estricta excepcionalidad:

1) A la vista de actuales debilidades o insuficiencias locales, de estados y municipios, con excepciones constatables, la Federación debe asumir responsabilidades complementarias desde la subsidiariedad, respecto de delitos del fuero común que más lastiman a sociedad: homicidios dolosos en diversas modalidades, secuestros, robos también en varias modalidades, a partir de diagnósticos elaborados desde lo local y coordinados nacionalmente, elaborar un plan integral de seguridad pública, que precise en qué regiones o territorios estatales es pertinente la intervención ya sea de Fuerzas Armadas o de la anunciada Guardia Nacional y por cuánto tiempo, a la par del compromiso de ayuntamientos y gobiernos locales por lograr las capacidades locales suficientes.

2) Inteligencia social. Antes y después de llevarse registros de incidencia delictiva, las ciudades más seguros del país son Mérida y Campeche. Dato sociológico: sus habitantes son muy comunicativos en el sentido de autocuidado. Si municipios del país elaboran protocolos para hacer ciclo de inteligencia que permita recoger, almacenar, procesar y sistematizar todo lo que los ciudadanos ven y es relevante para seguridad ciudadana, el potencial de inteligencia qué usar formal e informalmente será muy relevante. El Ejército tiene los guardias rurales con reglamento vigente desde época de Lázaro Cárdenas, con información muy útil que no procesa ningún orden de gobierno civil.

3) Unidades de Inteligencia patrimonial y económica. Desde el año 2009 las entidades federativas adquirieron en el Consejo Nacional de Seguridad Pública el compromiso de crear inteligencia para prevenir y perseguir operaciones con recursos de procedencia ilícita. A la fecha apenas una tercera parte de las entidades cuentan con las UIPEs a fin de combatir a la delincuencia, organizada y no, por donde más les perjudica, en la pérdida de los recursos de procedencia ilícita.

4) Think global act local. El paradigma de la subsidiariedad tiene esta expresión generalizada. Piensa global, actúa local. La idea es realizar acciones que tengan un impacto global en una escala local. Esto no se contiene en el dictamen en comento, donde se piensan ideas viejas, centralistas y presidencialistas. Para quienes desde el principio de la complementariedad escalonada como principio del ser y del deber ser social y político construimos alternativas, hay que cambiar en el enfoque si queremos resolver el grave problema de inseguridad que vive nuestro País.

5) Orienta el principio de “tanta oposición como sea posible, y tantos acuerdos en el Congreso como sean necesarios para generar bienes públicos, mediante la libre discusión, en voz alta y a la luz pública”. La misión originaria de ser “Escuela de Ciudadanía” debe significar aquí y ahora asumir los retos de formar pueblo para que deje de ser masa. Democracia como gobierno del pueblo sí. Oclocracia (Ojlocracia) como gobierno de masa o muchedumbre no. La seguridad ciudadana es construcción ciudadana, por lo que se requieren ciudadanos responsables a quienes abrir paso para el cumplimiento de sus deberes.

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